“PARTICIPACION CIUDADANA”

Por Daniel A. Sabsay.(*)

I.- INTRODUCCION

El tránsito desde una democracia representativa hacia una de tipo participativo constituye uno de los fenómenos más característicos de la evolución del constitucionalismo. La primera etapa de este movimiento se caracterizó por una clara separación entre las esferas de los gobernantes y de los gobernados. En efecto, estos últimos sólo intervenían en el ámbito del poder público, a través del sufragio, a fin de instituir a quienes debían integrar los órganos políticos del Estado. De esta manera se concretaba uno de los momentos claves de la vida de un Estado de Derecho, cual es el pronunciamiento del electorado por medio del voto a fin de legitimar el acceso de sus autoridades a los cargos gubernamentales. El transcurso del tiempo iría poniendo de manifiesto que esta visión pecaba por defecto y de ahí en más se irían creando nuevos espacios para la participación de los gobernados en la gestión de intereses públicos.
La primera apertura se da ya en el siglo XIX y consiste en la institucionalización del sufragio para decidir que se concreta a través de distintos institutos, todos los cuales integran las denominadas formas de democracia semi-directa. Claro que para aquel entonces la vigencia de estas herramienta que hacen pensar en la democracia directa, sólo funcionaban en muy pocos lugares; destacándose el caso de Suiza en donde como recuerda Spota existían antecedentes desde hacia mucho tiempo. En todos los mecanismos de democracia semi-directa se solicita el pronunciamiento del electorado para que éste se pronuncie sobre cuestiones de diversa índole en sustitución de sus gobernantes. Estas situaciones en muchos sistemas pueden ser suscitadas directamente por los ciudadanos. Pero, con el tiempo a las formas semi-directas de democracia se le han ido agregando otras modalidades de participación.
Las nuevas modalidades a que estamos haciendo referencia, transforman a la participación popular, haciendo de ella una nota inserta en la rutina de la toma de las decisiones en el marco de la democracia. De esta manera la intervención directa de los gobernados cumple un importante papel en la gestación, en la toma, en la aplicación y en el control de las decisiones, como así también en la asunción de las responsabilidades que puedan surgir como consecuencia del comportamiento de los gobernantes.
El presente análisis comienza con una breve descripción de la participación como fenómeno jurídico-político, para luego analizar el marco constitucional nacional, poniendo particular énfasis en las modificaciones introducidas por la última reforma ocurrida en 1994. Más adelante se observa el derecho público provincial y municipal ya que  las normas existentes en estos niveles de gobierno prevén para la participación instituciones más avanzadas que las nacionales. Una observación particular se le otorga al sistema participativo previsto en la constitución de la Ciudad de Buenos Aires. Por último, se expresan algunas conclusiones.

II.- LA PARTICIPACION

La gobernabilidad es la condición necesaria que debe imperar en el interior de una comunidad políticamente organizada para que las decisiones sean acatadas y a su vez se logre una administración eficaz de los intereses generales. Es decir que el cumplimiento por parte de la mayoría de los miembros de una comunidad de una regla de comportamiento socialmente aceptada, reposa en el convencimiento de quienes la observan que ella es legítima, que obliga y que su aplicación redundará en algún tipo de beneficio para la sociedad. Ahora bien, para que todo esto sea posible deben organizarse canales institucionales aptos para que las personas puedan manifestarse, nos estamos refiriendo a la participación. La vida democrática moderna requiere de una intervención cada vez más activa de la población. Se necesita de la participación de los miembros de la comunidad. La idea de que los gobernados sólo actúan cuando se trata de elegir y luego valga la redundancia son gobernados por otros, sin que exista posibilidad alguna de interactuar con los gobernantes, ha quedado agotada. Ahora, al concepto de democracia representativa se le agrega la calificación de participativa.
La participación transforma al sistema democrático, le da otro dinamismo. Le concede un canal de relación permanente entre gobernantes y gobernados. La actuación conjunta permite que las decisiones sean más razonadas, que sean el producto de un mayor consenso, que se conozcan mejor los problemas que aquejan a una sociedad y que se busquen de manera mancomunada las posibles soluciones. La participación permite que se transparente la actuación del gobierno, evitándose de manera efectiva gran parte de los comportamientos corruptos. Asimismo, ante la aparición de conductas reprochables se facilita la asunción de responsabilidades y eventualmente la aplicación de sanciones (Sabsay y Tarak, 1995:4)
El reconocimiento de los derechos de tercera generación o de incidencia colectiva ha traído aparejada la obligación por parte de sus titulares de velar por su protección y defensa. De esta manera queda en manos de todos los miembros de la comunidad el cuidado de tan trascendentes cuestiones. Así ocurre, por ejemplo en materia ambiental, campo que considerado desde la perspectiva del desarrollo sustentable, trasciende el ámbito de un área específica para transformarse en una cuestión de tipo "transversal", es decir contenida en toda decisión que de alguna manera comprometa la calidad de vida de una comunidad. Este fenómeno que parece de fácil explicación y de rápida comprensión, sin embargo demanda enormes esfuerzos para poder ser puesto en práctica. Su aplicación obliga a un trabajo conjunto de los gobiernos y las sociedades y dentro de éstas de los distintos sectores que las componen, a efectos de corregir errores, cambiar actividades, ajustar procederes. Todo esto no surgirá por generación espontánea, sino que demandará concesiones y revisiones de parte de todos los sectores involucrados en los distintos procesos de producción, de creación, de educación, de consumo, etc.
En definitiva, para encontrar consensos se debe buscar el modo de compartir el tratamiento de estas cuestiones. Para poder hacerlo se deben concretar los canales de participación más adecuados a esos efectos. La materia ambiental y la gestión de los recursos naturales han permitido, a lo largo de las últimas décadas, una cada vez más importante presencia ciudadana en todas las decisiones que atañen a estas dos cuestiones. La legislación y las prácticas de las democracias más desarrolladas así lo demuestran. Esto ha sido posible gracias a un rol muy activo de la sociedad civil, liderado en gran parte por organizaciones no gubernamentales. Asimismo se ha producido a través de ciertos mecanismos como las audiencias públicas y la administración coparticipada, entre muchos otros, que han procurado la creación de espacios propicios para la concreción de distintos tipos de participación.
La participación comprende distintos canales de actuación que las democracias consolidadas les reconocen a sus habitantes. Se puede participar de distintas maneras y con diferentes efectos jurídicos. Por una parte, existen las formas de democracia semi-directa - iniciativa popular, plebiscito, referéndum, revocatoria, etc- que son las primeras que aparecen en el tiempo y que tienen como característica común la sustitución del órgano o poder encargado normalmente de tomar la respectiva decisión. Por otra parte, encontramos modalidades que se ubican en las etapas de consulta, de ejecución y/o de control de las decisiones. A diferencia de las primeras no sustituyen a la institución gubernamental, pero acompañan al proceso de formación de su voluntad en alguno de los mencionados momentos.

II.1.- CONSTITUCION NACIONAL

La constitución argentina sancionada en 1853, como típico exponente de ley fundamental decimonónica, o sea fiel a los postulados del constitucionalismo clásico, establecía una democracia -sin nombrarla pues utilizaba el término república- de corte exclusivamente representativo. Nuestra afirmación se ve confirmada con lo que expresa su artículo 22, el que determina que "el pueblo no delibera ni gobierna, sino por medio de sus representantes y autoridades creadas por esta Constitución". Esta disposición fue interpretada, por la doctrina y por la jurisprudencia como contraria a la posibilidad de que los ciudadanos pudiesen sustituir a las autoridades en la toma de las decisiones gubernamentales. La misma actitud adoptó el legislador, ya que nunca intentó sancionar norma alguna orientada a dar cumplimiento a esa finalidad.
A fines de 1984, el Poder Ejecutivo convoca a la ciudadanía a una consulta popular no vinculante destinada a conocer su opinión sobre el Tratado de Paz y Amistad con Chile que ponía punto final a la disputa que se había suscitado entre los dos países en relación con la soberanía sobre el Canal de Beagle, situación que exigía una definición en materia de límites. La consulta antecedía el pronunciamiento del Congreso de la Nación en relación con la aprobación de dicho tratado que ya había sido firmado por el primer mandatario. Se trataba de una novedosa experiencia que generó divergencias sobre su constitucionalidad. Sin embargo, la tendencia mayoritaria la consideró viable, ya que por tratarse de un instrumento que no obligaba al decisor, lejos de oponerse al texto de la ley fundamental, constituía el ejercicio de un derecho implícito por aplicación del artículo 33 de la Constitución. Así la cosas, el acto tuvo lugar y hoy en día constituye un punto de referencia que lo coloca como el inicio de un proceso hacia la puesta en funcionamiento de una democracia participativa.

II.2.- LA REFORMA DEL 94

La reforma constitucional de 1994 marca una verdadera transformación en la evolución del derecho público nacional en la materia. En el fenómeno han incidido de manera preponderante el derecho público provincial, de conformidad con lo que se comenta en el próximo capítulo, y por supuesto, los modelos del derecho comparado. Entre ellos, las modalidades que contempla el derecho constitucional son siempre referencias ineludibles al momento de elaborar los institutos jurídicos. Estas modificaciones integran un abanico de contenidos dogmáticos que giran, principalmente, en torno a la incorporación de un nuevo capítulo a la parte dogmática - "nuevos derechos y garantías"- y a la modificación del régimen de los tratados internacionales.
Una serie de artículos ingresados con la reforma, tienden básicamente a modificar y aumentar el plexo de derechos, libertades y garantías individuales. Este acrecimiento se visualiza no sólo a través de artículos que explicitan o expresan muchos de los que eran considerados "derechos implícitos" con base en el art. 33 de la C N, sino también por la norma del art. 75, inc. 22, que otorga jerarquía constitucional a once instrumentos internacionales en materia precisamente de derechos humanos (Alice, 1995:3). A lo apuntado es importante agregar que dentro del citado capítulo se institucionalizan, por primera vez en la Constitución nacional, las formas de democracia semidirectas.
 Las nuevas cláusulas constitucionales receptan dos formas semidirectas de democracia, que producen modificaciones en el principio establecido en el artículo 22, ya que admiten la participación popular en la adopción de decisiones (Sabsay y Onaindia, 2009:142). Se introducen dos modalidades, la iniciativa popular para la presentación de proyectos legislativos ante el Congreso y la consulta popular, como instrumento con que cuenta en adelante la autoridad - el primer mandatario o el Congreso, via la Cámara de Diputados- para compulsar el estado de la opinión pública en relación con cierto tipo de materias (arts. 39 y 40). El constituyente nacional ha sido mucho más tímido que el provincial en el tratamiento de esta cuestión, pero no se puede dejar de desconocer que en relación con la situación imperante con anterioridad, se ha producido un importante salto cualitativo. Hacemos esta afirmación en razón de que los textos constitucionales provinciales reconocen un amplio abanico de formas semidirectas, no sólo el plebiscito consultivo y la iniciativa popular.
 La constitución en su actual redacción presenta como canales de participación y control ciudadanos los institutos que acabamos de aludir y cuatro garantías, dos de las cuales ya existían con anterioridad -el amparo individual y el hábeas corpus- aunque ahora se les ha dado una extensión mayor, a las que se suman dos nuevos instrumentos: el hábeas data y el amparo "colectivo". Estas dos últimas han sido tomadas del derecho provincial, pues la mayor parte de las constituciones de provincia, ya las habían adoptado tiempo atrás.
En consecuencia, tanto los institutos de los artículos 39 y 40 CN, como el amparo "colectivo" constituyen genuinas formas de participación. Las formas de democracia semidirectas, como especifica la constitución en su respectivo texto requieren de la sanción de una ley del congreso para ser operativas. Para la iniciativa popular el constituyente fijó un plazo a esos efectos, que no fue observado por el legislador, ya que sancionó esta ley reglamentaria casi diez meses después de vencido el plazo que establece la disposición transitoria tercera.
Se trata de la "ley constitucional" 24.747 que reglamenta el presente instituto. Las modalidades que presenta esta norma, si bien no transgreden el texto constitucional, nos parece que dificultan en gran medida la posibilidad de una participación ciudadana más o menos asidua. Así, la presentación de la iniciativa requiere de la firma de un número de ciudadanos que no sea inferior al 1,5% del padrón electoral de la última elección para diputados y a través de las mismas deberán estar representados por lo menos seis distritos electorales (art. 4). De conformidad con las cifras que hoy muestran los padrones electorales, esta exigencia redunda en alrededor de 332.000 firmas. El número puede llegar a ser inferior cuando la materia objeto de la iniciativa sea de alcance regional en cuyo caso sólo se tendrán en cuenta a las provincias que integran dicha región. A nuestro entender este requisito no será de fácil satisfacción,  sobre todo si tenemos en cuenta que estamos frente a una modalidad ante legem, temperamento que de por sí le quita atractivo popular y que son los temas cuyo tratamiento la constitución excluye, aquellos que despiertan el mayor interés de la ciudadanía.
La Justicia Nacional Electoral es la encargada de verificar la autenticidad de las firmas en un muestreo no inferior al 0,5% de las que se hubieren presentado. El proyecto debe ser desestimado cuando se compruebe la falsedad de por lo menos el 5% de las firmas. También se exige que la iniciativa sea presentada por escrito y que sea redactada en forma de ley y en términos claros. Los promotores deben indicar su identidad y domicilio y dejar constancia de los gastos que insumirá la iniciativa y el orígen de los recursos destinados a hacer frente a los mismos. Estas nuevas exigencias si bien parecen razonables, en el marco de una modalidad tan tímida de participación no pueden sino dificultar aún más su utilización. Además, en lugar de exigir que se redacte un proyecto de norma se podría haber dado lugar a la presentación de un documento que contenga las líneas sustanciales de la ley cuya sanción se persigue. No olvidemos que de todas maneras la iniciativa será luego objeto  del recorrido requerido por el correspondiente trámite parlamentario y que por lo tanto merecerá las consideraciones en materia de técnica legislativa que se impongan. Lo relativo a la determinación del monto de gastos y la indicación de la partida correspondiente de recursos también creemos que representa otra cortapisa difícil de efectuar para quienes no integran alguno de los poderes del Estado. Un trabajo serio al respecto requerirá de un conocimiento técnico que no todos los ciudadanos poseen, asimismo se impone contar con la información que no siempre es de fácil acceso en nuestro medio, por no decir que la mayoría de las veces se tornará ilusoria la posibilidad de tenerla. Se trata en todos los casos de requisitos que tornan dificultoso y oneroso el procedimiento encaminado a la presentación del proyecto. Por último, consideramos muy acertada la posibilidad que se les da a los promotores de "participar de las reuniones de comisión con voz de acuerdo con la reglamentación que fijen las mismas"(art. 5, inc. c). Este temperamento acrecienta las características participativas del instituto y asimismo le imprime el carácter de control alternativo e impulsor de cada iniciativa que quede radicada en la Cámara.
Al igual que el texto constitucional en que se apoya, la norma que se comenta incurre en una omisión al no precisar que ocurre -o mejor dicho que sanción cabe-, cuando el proyecto impulsado por la iniciativa no es tratado dentro de los doce meses a contar desde su presentación (art. 11). Con la experiencia ocurrida con los plazos contemplados en las disposiciones transitorias para la sanción de las "leyes constitucionales", pocas esperanzas nos quedan que los términos creados por imperio de la ley, corran mejor suerte que los establecidos por el constituyente. Nos sorprende que ni el constituyente ni el legislador hayan observado el derecho público provincial en la materia, entre cuyas disposiciones encontramos la siguiente cláusula de la constitución riojana, art. 83, in fine: "La Cámara de Diputados está obligada a considerar el proyecto. Cuando lo rechace o lo reforme sustancialmente, la iniciativa deberá someterse a consulta popular. Si el proyecto no es tratado en el término de tres meses, el mismo quedará aprobado" (art. 83, in fine). Es cierto que la última parte del artículo se opone a lo establecido en el artículo 82 de la constitución nacional, pero de todas maneras las restantes prescripciones nos parecen muy útiles para impulsar la acción del Congreso en el tratamiento a tiempo de la iniciativa.
En relación con el término de 12 meses, nos parece importante observar el derecho comparado. Al respecto, la mayoría de las leyes fundamentales que han optado por consagrar este instituto han determinado lapsos de tiempo más abreviados. Tal el caso de la constitución peruana de 1993 (art. 31 y su ley reglamentaria 26.300, art. 11), la que establece que el proyecto debe ser votado por el Congreso en los 120 días calendarios siguientes. Por su parte la  constitución de Chubut, dispone un plazo de 6 meses a partir de la presentación (art. 263).
El art. 40 de la constitución, ya citado, contempla la figura de la consulta popular, la cual puede ser vinculante o no vinculante. En el primer caso es el Congreso, a iniciativa de la Cámara de Diputados, el único poder habilitado para someter a consulta popular un proyecto de ley. Efectuada la consulta, si el voto resulta afirmativo el proyecto que ha sido objeto de ella se convierte automáticamente en ley. En realidad se trata de un clásico referéndum legislativo.
En el segundo caso - o sea de la consulta no vinculante- la facultad de convocatoria le cabe tanto al Congreso como al Presidente sin que se produzca luego la sustitución del primero para la sanción de la norma, tal como se ha visto que ocurre en el otro tipo de consulta. Estas modalidades requieren de una ley que debe ser sancionada con una mayoría calificada para su puesta en práctica. Sucesivos proyectos de reglamentación han tratado de sacar provecho de estas figuras para "insertarlas" -valga el término- en el proceso de reforma de la Constitución, de modo de lograr que ella suplante la declaración de la necesidad de la misma de acuerdo a lo que establece el art. 30. Allí se determina una mayoría de dos tercios de los miembros de cada una de las Cámaras del Congreso para ello. La utilización forzada del art. 40, en aras de desconocer el procedimiento especial que el constituyente ha ideado para la reforma, en realidad se sitúa en la tentación reeleccionista de los partidarios del actual titular del ejecutivo.
Estos intentos, lejos de facilitar una genuina participación ciudadana en los asuntos de gobierno, van desprestigiando la figura, como producto de una reglamentación inconstitucional e interesada, como así también por la introducción de una modalidad plebiscitaria que de ningún modo se concilia con los postulados del Estado de Derecho, derivado de una democracia de tipo participativo. La intervención del electorado en el proceso que contempla el citado art.. 30 se deriva de los comicios que es necesario organizar, una vez que ya ha sido sancionada la norma declarativa de la necesidad de la reforma, a fin de proceder a la designación de quienes habrán de conformar la convención constituyente. En esa etapa los gobernados deberán optar entre diferentes propuestas modificatorias y al hacerlo, obviamente se inclinarán por una u otra postura. Por lo tanto, resulta absurda la persistencia en la aplicación de instrumentos diferentes que le quitan a la reforma constitucional la rigidez que ha querido concederle el constituyente.

II.2.- Derecho Público Provincial y Municipal

Nos parece importante destacar que no obstante el panorama que presentaba el derecho constitucional nacional antes de la reforma de 1994 en materia de participación, la situación era bien distinta en el ámbito del derecho público provincial. En efecto, en las constituciones de los estados provinciales aparecieron desde tiempos tempranos formas de democracia semidirectas. La tendencia fue iniciada por la provincia de Santa Fe en su constitución de 1921, que luego fue seguida por las de Córdoba y de Entre Ríos. También se pueden señalar los casos de referéndum constitucional adoptados en Buenos Aires y Mendoza. De esta manera de a poco en la mayoría de las provincias argentinas se practicaron consultas, reférendums e inclusive revocatoria de mandatos desde hace varias décadas. Claro que su utilización no ha sido de ninguna manera frecuente y se registró casi exclusivamente en la esfera municipal.
Pero, esta evolución que experimenta el derecho de las provincias se ve acentuada a partir de 1986 con la concreción de una "nueva etapa del constitucionalismo provincial" que involucra la reforma de las leyes fundamentales de la mayoría de los estados provinciales y la sanción de las constituciones de la nueva provincia de Tierra del Fuego y de la ciudad de Buenos Aires. La edificación de una democracia de tipo participativo es uno de los rasgos más destacables de esta última etapa del constitucionalismo provincial, el que ha sido común a las 22 nuevas o reformadas leyes fundamentales. Es así como a las formas semidirectas vienen a sumarse otros institutos de participación política no partidaria.
Inclusive, en los textos constitucionales la consagración de diversos canales institucionales de participación en las esferas sociales, profesionales, económicas etc., se ve precedida de la definición del régimen a través de expresiones como las siguientes, contenidas en los preámbulos, "consolidar un Estado democrático basado en la participación popular..."(La Rioja); "profundizar la democracia participativa en lo político, económico, social y cultural" (San Juan); "establecer una democracia pluralista y participativa" (Córdoba); entre muchos otros ejemplos (Calderón, 1990:530).
La afirmación de la autonomía de los municipios constituye, también, otro de los aspectos importantes del movimiento de reforma a que estamos haciendo referencia. Producto de este fenómeno se extiende la modalidad del municipio de "carta", es decir de comunas dotadas de una suerte de poder constituyente de tercer grado. Ello, en tanto y cuanto, tienen la facultad de dictarse sus propias normas fundamentales, de conformidad con los lineamientos contemplados en las respectivas constituciones provinciales. En la actualidad existen numerosísimas cartas municipales con interesantes innovaciones en el campo de los derechos y de la organización del poder. En lo que hace al tema objeto del presente trabajo, es de destacar la variada gama de instrumentos de participación que en esos instrumentos se contemplan. Entre ellos, la audiencia pública constituye un instituto sumamente difundido en los más variados confines del territorio argentino. Por caso podemos citar a las cartas de San Salvador de Jujuy en la que se habla del derecho de audiencia pública del que son titulares todos sus habitantes y de Puerto Madryn, ciudad en la que este mecanismo se incorpora a un procedimiento muy novedoso de planeamiento estratégico participativo.

II. 3.- La Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, claro ejemplo de democracia participativa

La Ciudad de Buenos Aires luego de la reforma de la Ley Fundamental nacional adquiere un status institucional de plena autonomía, de conformidad con los lineamientos contenidos en su art. 129. Debido a ello este nuevo nivel de gobierno para su institucionalización plena requiere de un proceso, en cuyas etapas se prevé la sanción de sus normas furndamentales. Así, en octubre de 1996 es sancionada la Constitución porteña, la que reconoce un amplio abanico de instrumentos propios de una democracia participativa. En efecto, las formas semi-directas de democracia aparecen en los artículos 64 a 67 y con la audiencia pública del art. 63 se institucionaliza al principal instituto de tipo consultivo  que no tiene efecto vinculante directo .
Como otra manifestación propia de la democracia participativa la constitución contempla a través de una suerte de acción popular tanto la defensa de los derechos de incidencia colectiva, como los derivados de las relaciones del trabajo y el combate contra la discriminación (artículo 14). Se trata de un acceso amplio a la justicia con independencia de la lesión de intereses legítimos o de derechos subjetivos. Asimismo, se reconoce el derecho de libre acceso a la información administrada por el Estado de manera explícita respecto de algunas materias (artículo 26), lo que permite, de todas maneras, su extensión a otras cuestiones no expresamente reconocidas. Esta afirmación se apoya en lo establecido en el artículo 1º respecto del carácter público de todos los actos de gobierno.
Es de destacar que el título en examen encuentra antecedentes en las constituciones europeas de posguerra, en la evolución del constitucionalismo provincial, en la letra de las cartas orgánicas de los municipios con autonomía plena y en la reforma de la Constitución nacional del 94 (art. 39 y 40). Claro que respecto de esta última es notoria la profundización de la participación ciudadana que importa el articulado de la constitución local respecto del de la nacional. Ello, surge tanto de una apreciación general como del análisis en particular de cada artículo. En tal sentido, luego de una visión a "vuelo de pájaro" podemos considerar que se multiplican las formas semi-directas y que a diferencia de la carta magna nacional, la de la ciudad le da expreso reconocimiento a las audiencias públicas.
La expresión audiencia pública designa a una institución a través de la cual se persigue que las personas se involucren de manera protagónica en aquellas decisiones susceptibles de afectarlas directa o indirectamente. Se trata de oportunidades de encuentro entre ciudadanos -individuos o grupos- y quienes tienen la responsabilidad de tomar las decisiones. Las decisiones pueden ser de tipo legislativo o administrativo, en función del órgano encargado de tomarlas. La audiencia pública intenta sacar a los gobernados de la pasividad a fin de obligarlos a asumir responsabilidades, a desempeñar un papel que les exige protagonismo y que ayuda a compatibilizar posiciones adversas y al mejor conocimiento recíproco entre distintos sectores de la sociedad.
Para ayudar a entender el modo como se viene incorporando la audiencia al derecho argentino, nos parece útil reproducir la siguiente definición contenida en la ley orgánica de Municipios de la provincia de Córdoba, cuyo art.175 expresa que "la audiencia pública es una forma de participación a través de la cual los ciudadanos proponen a la administración municipal la adopción de determinadas medidas para satisfacer sus necesidades vecinales o reciben de ésta información de las actuaciones político-administrativas que se realizan en forma verbal, en un solo acto, y a cuyo desarrollo pueden asistir los ciudadanos. La audiencia podrá ser solicitada por ciudadanos, por entidades representativas o a instancia del Intendente". De esta cláusula se desprenden los elementos de la institución.
 El derecho público municipal argentino abunda en ejemplos de institucionalización de las audiencias públicas. Su desarrollo se ha visto favorecido con la aparición de los municipios de carta, en las cuales la encontramos casi sin excepción.. Más allá del concepto de la institución nos parece importante que su reglamentación privilegie el rol de la comunidad en el tratamiento de cuestiones de interés común, concediéndole precisamente a la ciudadanía las mayores garantías de genuina participación. Al respecto resultan de particular importancia los aspectos que hacen a quiénes pueden participar, en relación con que temas, cómo se debe realizar la convocatoria, de qué manera se deben desarrollar, entre muchas otras.
 El  art. 63 de la Constitución de la ciudad dispone en primer lugar quiénes pueden convocarlas. Se trata de los órganos políticos de la ciudad o de las comunas. Asimismo, se indica la obligatoriedad de la convocatoria cuando se trata de proyectos legislativos relativos a las materias que se enumeran expresamente. Asimismo, son obligatorias como una etapa necesaria del proceso de doble lectura legislativa que contempla el artículo 90; y, el artículo 120 obliga a la Legislatura, a través de la comisión pertinente a celebrar una audiencia pública para considerar los candidatos a magistrados de los tribunales de la ciudad. Por último, también será obligatoria su convocatoria, cuando la iniciativa cuente con la firma del porcentaje del electorado que el artículo establece. La ley Nº 6 reglamentda el instituto con claridad y suficiente amplitud como para posibilitar su efectiva celebración.
Los art. 64 a 67 incorporan la iniciativa legislativa, el referéndum, la consulta popular y la revocatoria. Las apreciaciones que expresaremos a continuación se limitan a observar el esquema general planteado en el articulado. Estos mecanismos deben ser luego objeto de reglamentación por parte de la Legislatura, tal como lo determina el artículo 80 en su inciso 4º. En oportunidad de emprender dicha tarea el legislador deberá precisar el perfil y el funcionamiento de estas herramientas participativas, lo que le permitirá mejorar o superar muchos de los interrogantes que en lo que hace a una efectiva participación, las normas plantean.
1.- Iniciativa legislativa. El artículo 64 se ocupa de una especie de iniciativa popular que les permite a los ciudadanos presentar proyectos de ley ante la Legislatura, quien a su vez está obligada a tratarlos. Por este motivo el artículo 85 reconoce a la iniciativa popular como una de las modalidades susceptibles de dar orígen a las leyes en la Legislatura. "La iniciativa popular puede conceptualizarse como un derecho del pueblo tendiente a promover y proponer medidas de gobierno en general. La finalidad de esta forma semidirecta consiste en poner en marcha la actividad del órgano legislativo o administrador, según el caso, no constituyendo un acto de decisión en si misma. La iniciativa acentúa la participación de los ciudadanos en la política, y además, posibilita que los órganos representativos del pueblo constituyan un fiel reflejo del mismo" (Losa. 1996: 142). La legislatura de la ciudad ya ha dictado la ley reglamentaria correspondiente a este instituto
Las materias excluidas de la posibilidad de ser objeto de una iniciativa coinciden también con las de la Constitución nacional, a excepción de las del área penal campo que no ha quedado fuera del ámbito del instituto pues no es de competencia local. En este punto nos parece importante destacar que el constituyente ha querido evitar las interpretaciones forzadas a que ha dado lugar el artículo 40 de la Constitución nacional. Recordemos que se han presentado proyectos que habilitan este procedimiento para iniciar la reforma constitucional y de este modo sustituir el primer paso establecido en el artículo 30 que obliga a la declaración de la necesidad de la reforma con mayoría calificada de miembros. Como veremos lo mismo sucede en el artículo siguiente. Nos parece loable el celo puesto por el redactor por evitar violaciones indirectas al texto de la ley fundamental. Es cierto que para quien desconoce la realidad institucional de nuestro país, estos reaseguros pueden parecer redundancias de redacción, ya que cuesta creer que se pueda invocar la aplicación de una cláusula para evitar la aplicación parcial de otra que precisamente ha previsto un procedimiento especial y excepcional para algo tan trascendente como es la reforma del texto constitucional.
Queremos hacernos eco de la opinión esperanzada de Mercado Luna quien luego de hablar de la institución del artículo 39 de la Constitución nacional, expresa que el desafío de la incorporación constitucional de la iniciativa popular consiste en dar todos los pasos posibles hacia adelante rellenando baches, eliminando obstáculos, limpiando de formalidades y formulismos el camino hacia la consagración efectiva y real de este mecanismo que es mucho más que una técnica electoral (Mercado Luna. 1997:65)

2.- Referéndum. Es una de las formas de democracia semi-directa más conocidas. Se trata del acto a través del cual el electorado se pronuncia sobre un acto de contenido legislativo. El art. 65 con buen tino precisa que el procedimiento puede estar encaminado a la sanción de una nueva norma o a la modificación o derogación de una ya existente. A diferencia de la terminología utilizada por el constituyente nacional en el artículo 40, 1º párrafo -allí se habla de consulta popular- la presente constitución habla de referéndum que es el término adecuado. Las consultas populares son el género, en la medida que dicha voz alude a toda modalidad encaminada a posibilitar el pronunciamiento de la ciudadanía sobre un tema de naturaleza pública. Pero, como podemos apreciar peca de una excesiva generalidad. Tampoco se ha empleado el término plebiscito. En doctrina la diferencia entre los referéndums y los plebiscitos se ubica en la naturaleza de la cuestión sometida a la decisión popular. En el primer caso, como ya se ha visto debe ser de tipo legislativo o normativo, en el segundo se trata de una materia de naturaleza esencialmente política. Los plebiscitos no son reconocidos por el ideario democrático, pues su simple alusión nos remonta a episodios negativos del accionar de dictadores. Este tipo de institutos tiende a personalizar las cuestiones y a poner al electorado ante la necesidad de adherir al deseo del tirano sin que exista alternativa válida alguna al acto que él desea hacer legitimar apelando al pronunciamiento de la voluntad popular. Muchas veces los plebiscitos giran en torno a la aprobación del accionar del gobernante o a asegurarle una duración ilimitada en el ejercicio del poder.
 Sin embargo, no nos engañamos sobre el carácter equívoco que tiene y ha tenido la utilización de estos dos términos. Por aproximación, se acostumbra afirmar que mientras el referéndum tiene un contenido predominantemente legislativo o normativo en general, el plebiscito asume un carácter netamente político. Sin embargo, salta a la vista que numerosas cuestiones políticas pueden estar revestidas de formas normativas, con lo que aquello que aparenta ser un referéndum se transforma en la imagen de un plebiscito (así ocurrió, por ejemplo, con la última consulta convocada por el presidente De Gaulle, que le fue adversa). Muchas veces la aprobación de una constitución (decisión jurídica) envuelve la decisión sobre la forma de gobierno (república o monarquía), y entonces se trata de un pronunciamiento popular sobre una decisión política fundamental (Vanossi, 1987:278).
En el caso que se analiza el redactor ha querido precisar que se está frente a un acto obligatorio y vinculante, caracteres propios y esenciales de la figura que estamos tratando. Es obligatorio y por ello el sufragio popular a través del cual se deberá materializar en los hechos, también lo será. Es vinculante pues el veredicto que surja de las urnas, luego de efectuado el correspondiente escrutinio, obliga a la Legislatura. Normalmente la Legislatura es el único órgano habilitado para convocar a la ciudadanía a referéndum, lo debe hacer por medio de una ley que no puede ser objeto de veto. Esta última particularidad da aún más coherencia a un régimen que como el que se analiza ha querido atribuir los plebiscitos a la exclusiva incumbencia del poder legislativo.
Sólo excepcionalmente interviene el ejecutivo y esto ocurre frente a la hipótesis de incumplimiento de la iniciativa popular por parte de la Legislatura que ya analizamos cuando nos ocupamos de la iniciativa. Es sólo este caso que como viéramos será de muy difícil ocurrencia, el que permitiría que un proyecto de ley con estado parlamentario por iniciativa popular, pueda convertirse en un referéndum y de este modo obviar la intervención del legislador. En lo relativo a las materias vedadas, a las previstas en el artículo anterior se suman los tratados interjurisdiccionales y los asuntos que requieran mayorías especiales. En esta última situación se encuentra un número muy elevado de cuestiones como se puede apreciar en el punto de nuestra introducción dedicado a las leyes reglamentarias de la constitución. En relación con los tratados con otras jurisdicciones, pensamos que se ha empleado por extensión el mismo criterio relativo a los tratados internacionales del artículo anterior. Es decir que se ha querido mantener en la esfera exclusiva de los órganos representativos el tratamiento de cuestiones que comprometen a más de una voluntad institucional. Creemos que esto se ha hecho con el objeto de impedir que las circunstancias que rodean a la coyuntura política -propias de una campaña electoral- sean capaces de comprometer las relaciones internacionales o intrafederales, cuyo manejo generalmente es el producto de delicadas gestiones que se encaminan a la construcción de importantes y delicados consensos regionales.
3.- Consulta popular. La característica preponderante de esta modalidad se sitúa en el efecto no vinculante de la decisión tomada por el electorado en el marco de este tipo de forma de democracia semi-directa. Tal el carácter que la diferencia del referéndum del artículo anterior. Asimismo, el carácter no obligatorio que torna en facultativo el sufragio del electorado constituye otro rasgo diferenciador. En este caso se amplían los habilitados a realizar la convoctoria, la que puede ser efectuada por los dos poderes políticos e inclusive se organiza su realización en el interior de las futuras Comunas.
 En lo que hace a materias se exceptúan las mismas que contempla el referéndum, salvo las cuestiones tributarias. Creemos que en la inclusión de esta temática debe haber pesado la decisión tomada en mayo del 96 por el Intendente de Mar del Plata de someter a consulta popular el aumento de los impuestos municipales. Contra lo que se podría pensar triunfó el voto afirmativo y la experiencia resultó muy aleccionadora sobre nuevas modalidades para la toma de decisiones respecto de las cuales es necesario el claro consenso de la ciudadanía.
4.- Revocatoria. Es el procedimiento a través del cual un funcionario es removido de su cargo por decisión del electorado que lo ha designado antes de la finalización del término de su mandato. Haro nos recuerda que la revocatoria o recall -término sajón- se ha desarrollado fundamentalmente en los Estados Unidos de Norteamérica. Durante el siglo pasado notamos una ausencia de regulación legislativa sobre el recall, hasta que en 1903 en la ciudad de Los Angeles aparece incorporado a su carta municipal. Esta actitud es seguida luego por numerosas ciudades, principalmente en aquéllas en que se establecieron formas de gobierno comunal con una acentuada concentración de poderes como eran los gobiernos por Comisión y por gerentes. Bien pronto el recall va conquistando apoyo y fervor, trascendiendo el plano municipal para incorporarse al estadual. Oregón es el primer estado que realiza esta promoción, incorporando el recall en su constitución de 1908. California lo establece en su constitución de 1911 y sucesivamente adoptan igual criterio Texas, Idaho, Kansas, Nevada, Colorado, Michigan, Luisiana y la mayoría de los estado del Oeste. Más adelante nuestro autor citando a Esmein expresa que los partidarios del recall lo fundamentan en la aplicación a las funciones públicas de los principios que rigen la buena marcha de un negocio. Es así, como el empleador puede en todo momento despedir a un empleado por razones de incapacidad o deshonestidad (Haro, 1987:66).
La institución no está contemplada en la Constitución nacional. En el derecho público provincial y municipal encontramos numerosísimos ejemplos; constituciones de Santiago del Estero, Córdoba, Salta, Catamarca, San Juan, Tierra del Fuego para sólo citar algunas. También ha sido muy amplia su incorporación en las cartas orgánicas municipales.  La disposición que se comenta hace pasibles de revocatoria a todos los funcionarios electivos. Por lo tanto será aplicable al Gobernador, al Vicegobernador, a los legisladores y a los titulares por sufragio de los órganos que tendrán las Comunas. Luego establece como requisito para su admisibilidad que el funcionario haya cumplido un año en el ejercicio de sus funciones o que queden menos de seis meses para la expiración de su mandato. Por último, se exige la fundamentación de causa que tenga que ver con el desempeño del funcionario en cuestión y la presentación de la iniciativa por el mínimo de firmas que contempla el primer párrafo del artículo. El proceso culmina con la celebración de un referéndum en el que el electorado se pronunciará por la continuidad o no del afectado en el ejercicio de sus funciones. Dado el efecto vinculante de dicho procedimiento si el resultado fuere favorable a la destitución, el funcionario en cuestión quedará removido automáticamente de su cargo. La convocatoria la hace el Tribunal Superior en un plazo de noventa días de comprobada la concurrencia de los extremos mencionados. Este mecanismo se agrega a los procedimientos existentes para la remoción de los funcionarios pasibles de ser objeto del mismo.
III.- CONSIDERACIONES FINALES

· La Argentina ha acusado la evolución del constitucionalismo en materia de participación ciudadana. En tal sentido ha incluido un abanico de modalidades en su derecho público.
· El proceso fue iniciado por el derecho público provincial, con la incorporación a los textos constitucionales, primero de formas semidirectas de democracia y luego de otras modalidades que como la audiencia pública dan la posibilidad de que los integrantes de una comunidad sean consultados en el proceso de formación de la voluntad gubernamental.
· La institucionalización con la reforma constitucional de 1994, en el plano nacional, de la iniciativa popular de leyes y de las consultas públicas, no ha arrojado resultado alguno. Ello, dado que transcurridos más de 12 años desde su institucionalización no han sido prácticamente utilizadas.
· Tampoco, la realidad provincial más allá de la vigencia de importantes herramientas da muestra de una aplicación efectiva de ellas.
· Diferente es la situación en materia de mecanismos para la participación ciudadana sin efecto vinculante. En particular, la audiencia pública es muy utilizada en diferentes procesos, sobretodo como una consecuencia de la presión de la sociedad civil de la mano de organizaciones no gubernamentales dedicadas a la defensa de los derechos de los consumidores y usuarios, al ambiente sano, entre otros.
· La causa de la precedente conclusión debemos encontrarla en la importancia que han ido adquiriendo la defensa de derechos e intereses colectivos, que como el medio ambiente requieren de un esquema participativo avanzado para el logro de su efectiva protección.
· Esto último sin embargo, no debe dejar de lado la observación de la forma de aplicación de los institutos, la que en muchas oportunidades deja mucho que desear. Por caso resulta frecuente que bajo el rótulo de audiencia pública se lleven a cabo reuniones que no observan en su desarrollo los aspectos esenciales que ésta debe reunir, lo cual provoca una seria frustración en los concurrentes a las mismas.
· Así las cosas, queda un enorme esfuerzo por delante para impulsar la efectiva participación de la población en el marco de una democracia más moderna. Creemos que un gran esfuerzo debe ponerse en la capacitación y difusión de los nuevos marcos institucionales.


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(*) Profesor Titular de Derecho Constitucional - Facultad de Derecho y Ciencias Sociales - UBA
Presidente de la Fundación Ambiente y Recursos Naturales